治理预付式消费乱象

[4]《公民权利和政治权和国际公约》第19条也将知情权纳入表达自由的范畴。

这是中国宪法学百余年发展历程中首次完整翻译世界各国宪法文本，也是迄今为止内容最为全面、系统的宪法文本汇编，填补了目前我国无一套系统汇集世界各国最新宪法资料的空白。在研究方法上，这一时期的宪法学合理地将外来理论与本土的经验相结合，力图形成本土化的宪法学理论体系，强化宪法学的实践功能。

在社会生活中有争议的个案、公众关注的社会热点以及公权力与私权利的冲突中，宪法学体现了理性、包容与客观的学术理念。因此，在成果的统计和评价上存在一定的局限性，不能全面地反映30年来宪法学研究的总体成果。1978年宪法颁布前后，学术界为恢复公法秩序，恢复民众对国家建设的信心，发挥了重要作用。因为依法治国首先是依宪治国，依法执政关键是依宪执政，如不充分考量宪法在国家治理体系现代化中的作用，我们无法实现建设法治国家的目标。十年间，宪法学基本范畴和方法的研讨促进了宪法学方法论的觉醒：比较的方法，特别是综合的研究方法，文本的研究方法，宪法解释的方法开始成为宪法学的一种方法。

在方法论研究中，宪法文本与宪法正当性之间的关系还没有得到合理的学术解释。但总体上讲，宪法学方法论方面，仍有不少需要反思的问题，如方法论与社会环境的关系上，我们还没有系统地梳理方法论演进的学术史，方法论的理论缺乏系统性。根据1954年《共同安全法》（Mutual Security Act），肯尼迪总统发布第10924号执行命令，在美国国务院中创设了和平队（Peace Corps）.因为具备法律授权基础，这种情形下总统设置的机构可以是具有对外职能和独立法律地位的行政组织。

这是因为，德国法发展的、原本只是为了解决君主主权与人民主权之争的国家法人说，不得不在第二帝国建立后面对德国的国家本质以及帝国和各邦国的关系问题。本案因此长期作为支持独立管制委员会合宪地位的首要先例。最后，标题5的附录（Appendix）列入了三部未被汇编的立法以及国会已经批准的各行政重组计划，分别是《联邦咨询委员会法》、《总调查官法》和《政府伦理法》。尽管国会最终没有把这项责任交给美国任何一家法院，但法院认为这不会改变这项职能的司法本质。

国会甚至可以创造更多的执法机构进一步分解执法责任。他们从宪法文本、国会早期的行政组织立法实践和判例得出了这一结论。

一是授权条款（VestingClause）：执行权应被授予美国总统。她认为，总统的领导在选民和官僚制之间建立起了民主选举的链条，同时也就强化了后者对前者的回应性。但本案中，政府控制着Amtrak的多数股份及其董事，在政府自己看来总统可以对多数董事任意免职。这就要求对那些不再能对总统负责的执法官员，总统至少应该拥有某种免职权力。

因此，宪法实际上隐含着对行政组织的类型区分。[62]法院认为，尽管私人可能只是帮助政府机关做出规制决定，因为宪法允许国会为实施计划而获得具有实践性和弹性的必要资源，但问题是私人实体能在多大程度上卷入这个决定过程的实质呢？超过一定参与的限度必将导致其咨询性的角色被超越，并实质上构成一种违宪的、对私人的立法授权。不论富兰克林的陈情如何具有征服人心的力量，英王和他的议会都已经事先决定拒绝殖民地的请愿，并对殖民地人民发动战争了。但1789年的《司法条例》就被认定违宪了。

该案禁止国会向相互之间存在竞争关系的私人市场主体授予规制权力，因为私人的经济动机和立法委任的规制职能存在利益冲突，这必然导致私人滥用规制权力为自己的经济利益服务，从而构成对他人宪法权利的侵犯。由众议院法律修订顾问办公室（Office of the Law Revision Counsel）编纂的关于联邦大部分现行有效公法的官方汇编——《美国法典》（U.S. Code）以法典的形式清晰地体现了这方面的努力。

它由证券交易委员会（SEC）任命的五名委员组成，委员享有固定的任期期限。根据法律授权，总统可以规定雇员的薪水以及所属雇员的内部职责分工，进而形成内设下属机构，但立法对雇员人数和薪资上限加以控制。

这种解释方法实际上是把宪法读成了《邦联条例》，继续由国会分配行政权。此即后来的治安法官，但当时同时承担着镇压暴动和骚乱以维持公共和平这类行政职能。由于英国议会的行为剥夺了殖民地议会的权利，所以她已经违反了对其权力合法性以及对英国宪法解释而言基本的普通法原则。See David J. Siemers, Ratifying the republic: Anti federalists and Federalists in Constitutional Time, Stanford University Press,2002, pp.6—8. [38]See Steven G. Calabresi, Saikrishna B. Prakash, The PresidentS Power to Execute the Laws，104 The Yale Law Journal,541（1994）. [39]See Martin S. Flaherty, The Most Dangerous Branch，105 The Yale Law Journal,1725（1996）. [40]See Peter L. Strauss, The Place of Agencies in Government: Separation of Powers and the Fourth Branch，84 Columbia Law Review,573（1984）. [41]See Peter L. Strauss, Overseer, or the Decider? The President in Administrative Law，75 The George Washington Law Review,696（2007）. [42]See Paul R. Verkuil, The Purposes And Limits of Independent Agencies，1988 Duke Law Journal,257（1998）. [43]See Steven G. Calabresi, Nicholas Terrell, The Fatally Flawed Theory of the Unbundled Executive，93 Minnesota Law Review,1696（2009）. [44]See Elena Kagan, Presidential Administration，114: Harvard Law Review,2245（2001）. [45]参见黄锦堂：行政组织法之基本问，载翁岳生编：《行政法》（上册），中国法制出版社2002年版，页335。比如，1949年的《联邦财产和行政服务法》创设的总务局（General Services Administration）就制定了关于联邦雇员公务旅行方面的规章，以在最小化行政开支和保证公务旅行以负责任的方式进行之间实现平衡。违反者将被施加过高的税收并失去向美国政府及其合同商出售煤炭的机会。

[12] （二）执行权的滥用与腐败（corruption）：制宪会议确定官职法定原则 然而，在辉格党政治理念的影响下，北美殖民地对何为英国宪法和英王权力形成了更加激进的认识。尽管本案支持了独立检察官设置的合宪性，但多数意见实际上重新审视了前案中的推理，进一步发展出了分析国会行使组织立法权之合宪性的方法——宽松的平衡测试，检测总统监督执行分支的宪法权限是否在个案中被不当削弱。

[29]总之，尽管新宪法设立了更为强有力的执行分支，但是防止腐败的需要还是令普通法上的英王特权——英王设任命官员的权力由新的总统和国会分享了，而官职的设置权则完全被转移给了国会，变成专属国会的权限。这也就决定了组织法定主义的实践重心必然容纳立法、执行和司法各个环节，形成一个综合性过程，而不是囿于立法程序一隅。

[35]此即美国宪法学中的单一执行理论（Unitary Executive Theory）。（一）立法意义上的政府机构vs.宪法意义上的政府机构 由于各个私营铁路客运公司陷入财务危机甚至破产的境地，为了维持城际铁路客运服务，国会于1970年通过了《铁路客运服务法》，正式建立了美国铁运（Amtmk），其中明确规定 Amtrak是一个营利性的公司（a for—profit corporation），而不是美国政府的机构（not a department, agency, or instrumentality of the United States Government）。

比如根据1941年的《第一次战争权力法》，罗斯福总统发布第9070号执行命令，创设了国家住房局（National Housing Agency）。转自《中外法学》2016年第2期 进入专题： 美国宪法 行政组织法定原则 。机构的Head可以是部长（Secretary），也可以是作为集体的委员会（Commission）。《美国法典》标题5《政府组织与雇员》（Title 5 Government Organization And Employees）汇编了国会已经通过的一般性的行政组织法规范。

这导致了在立法体例上作用法和组织法的合一。一审、二审法院都认为这种双层免职保护是合宪的。

[45]而由于美国宪法根本排除了执行分支对组织的设置权限，导致国会的组织立法呈现出极高的规范密度。但由于政府与企业之间实际上形成了组织内部关系中的监督控制的链条，尽管Amtrak也是追求盈利的企业，但这种责任和控制关系的建立导致它实际上被政府机构化了。

[79]See John A. Rohr, To Run a Constitution: The Legitimacy of the Administrative State, University Press of Kansas,1986, p.140. [80]See Michael Stolleis, Public law in Germany,1800—1914, Berghahn Books,2001, p.401. [81]参见（德）保罗?拉班德：德意志帝国国家法，柳建龙译，载王贵松主编：《宪政与行政法治评论（第六卷）》，中国人民大学出版社2012年，页168—170。但是该法同时规定一旦超过三分之二煤炭产量的煤炭生产者达成每周和每日最大工作时间的协议，并经代表着超过一半煤炭工人的代表同意，这个最大工时协议就必须被全体准则成员接受。

[5]英王既然可以授予荣誉，所以他也就可以创设官职。前案说明，法院一直认为，实际存在的联邦政府对Amtrak进行控制和监督的事实，要比国会对其不具有政府机构的法律地位之明文规定更有说服力。由于SEC也不能对PCAOB的委员任意免职，因此总统无法确保SEC能够对PCA-0B的执法行为全面负责。比如布什总统发布的第13228号执行命令创设了国土安全办公室（Office of Homeland Seeurity），详细规定了该办公室的任务（Mission）和职能（Function）以及其他组织事项。

由于宪法未明言、制宪会议也从未讨论官员的免职问题，随之对国会如何限定总统对官员的免职权产生了诸多争议。论者指出，最近30年来，最高法院在审查这类案件时，逐渐显示出一种自我调整的平衡倾向，并最终将思考方向转移到了探讨国会设置免职限制的合宪限度上。

[42] 另外，从功能主义的立场看，多元行政还会造成信息成本的上升，而单一行政有助于减少公共选择中的成本问题。但有的下属机构和官员是国会之前其他单行立法创设的，除非本法修正前法，其职能、设置就不能由行政机构任意调整。

因此，组织法也有对组织设置问题的授权条款，授权行政机构就立法指示的问题作出细化规定。由于宪法并未规定联邦政府是否有权吸收新领土、是否有义务在新领土上建立州及其条件和程序等问题，国会于是通过创设相应的组织法以使联邦政府的领土兼并获得国内法上的法律依据。